□“糧食大省的責任與擔當”課題組

地處豫鄂兩省交界的唐河縣是全國超級產糧大縣，連續(xù)多年被評為全國糧食生產先進縣、全國農業(yè)綜合開發(fā)先進縣，被譽為“中原糧倉”。全縣糧食種植面積達到340萬畝以上，糧食總產穩(wěn)定在26億斤，位居全國50強。

責任與擔當

民以食為天，糧食問題是治國安邦的頭等大事，糧食安全是國家安全的基礎。保障谷物基本自給、口糧絕對安全、“把飯碗牢牢端在自己手上”，是我們這樣一個擁有14億多人口的發(fā)展中大國糧食安全的底線，只有恪守這個底線，才能更好地實現(xiàn)經(jīng)濟社會的安定與繁榮。唐河縣地處國家糧食安全戰(zhàn)略工程糧食核心產區(qū)，肩負著保障國家糧食安全的重任，能夠始終堅定政治站位，識大體、顧大局，體現(xiàn)了一個超級產糧大縣的責任和擔當，堅持不懈抓好糧食生產的成功經(jīng)驗，具有普遍的示范和借鑒意義。

一是擁有一批政治過硬、業(yè)務精湛、勤奮敬業(yè)的高素質農業(yè)干部隊伍。基層農業(yè)干部是黨和國家關于“三農”工作大政方針和工作部署的貫徹者和落實者，也是農業(yè)農村發(fā)展的引路人。他們懂得農業(yè)、熟悉農村、心懷農民，能夠深刻領會黨和國家農業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，找準地區(qū)農業(yè)發(fā)展定位，為縣域農業(yè)發(fā)展把好方向；他們深入田間地頭，沉到基層、貼近農民，熟悉本地農業(yè)農村發(fā)展的實際情況和具體問題，上知政策、下接地氣、精準施策；他們眼界開闊，積極推廣新技術、新模式、新品種，有效地促進了農業(yè)增效、農民增收；他們有大局意識和協(xié)作精神，通過開展無人機統(tǒng)防統(tǒng)治，動員群防群治，抓好小麥病蟲害防治工作，既為本縣夏糧豐收奠定了堅實的基礎，也惠及全省糧食安全大局。小麥多發(fā)的條銹病和赤霉病等病蟲害具有從南向北傳播擴散的特點，南陽作為河南小麥產區(qū)的“南大門”，抓好病蟲害防治、阻斷傳播路徑為全省夏糧生產構筑了一道安全屏障。

二是深入實施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，不斷提升糧食綜合生產能力，推動農業(yè)提質增效。堅持藏糧于地，累計建成高標準農田117萬畝，占總耕地的45%，堅持落實最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中，“耕地紅線”不僅未被觸碰和逾越，近3年來，通過撂荒地復墾、空心村整治等措施，反而新增15萬畝，由245萬畝增加到260萬畝。堅持藏糧于技，用現(xiàn)代農業(yè)科技和物質裝備支撐糧食高效生產，農作物綜合機械化率達到93%，唐河縣成為全國主要農作物生產全程機械化示范縣，新技術、新品種入戶率98%以上，與國家、省、市各級科研院所建立緊密的合作關系，大力培育推廣有機小麥、脫毒紅薯、優(yōu)質玉米、優(yōu)質高粱等優(yōu)勢糧食品種，唐河紅薯榮獲農業(yè)農村部農產品地理標志保護產品。

三是高度重視糧食質量安全，著力推進農業(yè)綠色高質量發(fā)展。唐河縣目前無公害農產品基地達22個，無公害認證產品28個，有機農產品基地12個，有機證書14個，地理標志農產品4個，是省級農產品質量安全縣?！霸ナ硐恪迸泼摱炯t薯、唐河綠米、有機小麥等特色優(yōu)質糧食品種已具有較大種植規(guī)模和影響力。唐河縣注重控制農業(yè)投入品的使用，強化對于農資銷售部門的監(jiān)管，嚴查禁限高毒、高殘留農藥的銷售。全縣綠色防控341.2萬畝，綠色防控覆蓋率達42%。全縣小麥、水稻、玉米三大糧食作物統(tǒng)防統(tǒng)治覆蓋率50.4%，農藥使用量減少5%，利用率40%。測土配方施肥技術覆蓋率95%以上，化肥利用率25%。鼓勵各類經(jīng)營主體通過秸稈機械粉碎深耕還田、秸稈發(fā)酵制作有機肥、秸稈基料化種植食用菌等途徑實現(xiàn)秸稈等農業(yè)廢棄物綜合利用，秸稈綜合利用率達到96%。

四是大力推進農業(yè)經(jīng)營模式創(chuàng)新，用現(xiàn)代農業(yè)經(jīng)營理念改造傳統(tǒng)農業(yè)。大力實施“互聯(lián)網(wǎng)+”農業(yè)，依托全國電子商務進農村示范縣建設，開辟特色優(yōu)質農產品網(wǎng)絡銷售渠道，培育和壯大專業(yè)合作社、家庭農場等農村電子商務市場主體，加快線上線下融合，建成統(tǒng)一開放、競爭有序、安全可靠、綠色環(huán)保的農村電子商務市場體系，“唐河紅薯”年網(wǎng)上銷售額突破3億元，獲國家地理標志認證。采用“公司+基地+農戶”模式發(fā)展訂單農業(yè)，發(fā)展有機小麥基地11個，總面積20.5萬畝，實現(xiàn)專種專收專儲專用。與茅臺集團等大型知名企業(yè)合作，發(fā)展訂單農業(yè)70萬畝。依托專業(yè)農機合作社等農業(yè)經(jīng)營主體，形成了完善的農業(yè)社會化服務體系，采用全托管和半托管形式，為農民提供產前、產中、產后各個環(huán)節(jié)的服務，目前全縣托管土地196萬畝，土地托管率超過75%，提高了農業(yè)機械化水平和生產效率，也降低了農業(yè)勞動強度。

問題與瓶頸

唐河縣能夠深入貫徹落實習近平總書記關于糧食安全的重要指示精神，堅決扛穩(wěn)維護糧食安全的重大政治責任，實現(xiàn)了糧食生產的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展，但作為產糧大縣，在發(fā)展糧食生產過程中存在一些問題值得我們深入思考。

一是對產糧大縣的轉移支付不足，利益補償機制有待完善。為保障國家糧食等重要農產品的有效供給，產糧大縣將大量的勞動力、水土資源投入農業(yè)生產，這就使得二三產業(yè)發(fā)展空間受到限制，產糧大縣難以兼顧糧食安全的國家責任與地方經(jīng)濟社會發(fā)展目標，和發(fā)達地區(qū)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化差距進一步加大，經(jīng)濟社會發(fā)展滯后。國家對于糧食主產區(qū)、產糧大縣已經(jīng)實施獎補政策，但總量規(guī)模有限，遠遠不足以彌補這些地區(qū)為保障國家糧食安全而付出的機會成本。2020年，唐河縣獲產糧大縣獎勵資金9398萬元，一次性獎勵資金1240萬元，這些資金還不足以支撐當年全縣農業(yè)發(fā)展投入，政府甚至還需調配其他財政資金填補農業(yè)發(fā)展資金缺口。

二是農民種糧比較效益低，積極性不高。由于生產周期長，投資回報率低，同時還面臨著自然風險和市場風險，農業(yè)被視為弱質產業(yè)，比較效益低下，糧食種植業(yè)更是如此。唐河全縣500萬畝農作物種植面積，糧食種植面積達340萬畝，占68%，效益相對較高的經(jīng)濟作物種植面積僅為32%。以小麥、玉米復種模式為例，小麥畝均收益221.2元，玉米畝均收益241.6元，全年畝均收益僅462.8元，一方面，以同樣的資源投入經(jīng)濟作物種植和非農經(jīng)營將獲得更高的收益，農民種糧機會成本大，挫傷了農民種糧積極性。另一方面，種糧收入在小規(guī)模農戶家庭收入中的比重很低，農戶對糧食生產不夠重視，難以保障足夠的資源要素的投入，對糧食安全帶來負面影響。

三是農戶經(jīng)營規(guī)?？傮w偏小，小規(guī)模農戶占主體，仍未實現(xiàn)農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。雖然隨著城市化進程快速推進，大量農民正在從農村逐步到城市轉移，從事農業(yè)生產的人口逐漸減少，但鑒于巨大的人口基數(shù)，中長期內，農業(yè)人口總量仍然較大，農業(yè)小規(guī)模家庭經(jīng)營的基本格局不會根本改變。此外，小規(guī)模農戶絕大多數(shù)收入來自非農就業(yè)，兼業(yè)程度深，農業(yè)收入在家庭收入中的地位無足輕重，但由于風險意識的存在，將耕地作為家庭成員生存的最后保障，極少愿意放棄耕地，導致土地規(guī)模經(jīng)營發(fā)展緩滯。全縣流轉土地96.19萬畝，僅占耕地面積的36.9%，承包經(jīng)營超500畝的合作社或家庭農場僅有64家，占耕地面積的1.2%，“小塊田”“面條田”等耕地細碎化現(xiàn)象大量存在，規(guī)?；N植程度低。

四是糧食補貼對糧食生產的激勵作用有限，仍需優(yōu)化。2003年以來，我國逐步實施糧食直補等各類農業(yè)補貼，對增強農業(yè)綜合生產能力，提高農戶種糧積極性，促進糧食生產豐產增收起到重要作用，針對實施過程中暴露出的一些問題和矛盾，從補貼范圍、補貼強度和補貼對象方面進行了一系列的改革，形成了直接補貼和價格補貼相結合的綜合糧食補貼政策體系。現(xiàn)行的糧食補貼政策中的直接補貼分為脫鉤補貼和掛鉤補貼，脫鉤補貼中包括耕地地力保護補貼和適度規(guī)模經(jīng)營補貼，在補貼制度的設計上開始向家庭農業(yè)、合作社、種糧大戶等新型經(jīng)營主體傾斜，但補貼的激勵效應仍然有限，主要問題為：現(xiàn)有的補貼發(fā)放方式具有普惠性，補貼標準低，補貼對糧食生產的激勵作用有限，直接補貼中的耕地地力保護補貼仍然采用“按地補貼”的做法，農民只要有承包地，不論種什么，種多少，甚至不種，都可以享受補貼，而通過土地流轉真正種糧的新型經(jīng)營主體卻得不到這部分補貼，背離了發(fā)展糧食生產的激勵目標。

啟示與路徑

確保國家糧食安全是產糧大縣義不容辭的責任，產糧大縣在國家糧食安全戰(zhàn)略中的地位不可代替，為國家糧食安全作出了重要的貢獻，也是奉獻，但經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡不充分的矛盾也非常突出。作為產糧大縣，唐河縣在發(fā)展糧食生產中面臨的問題既具有代表性，也具有普遍性，這些問題的有效解決事關我國鄉(xiāng)村振興和糧食安全大局。

一是持續(xù)加大對于產糧大縣的扶持力度，提高產糧大縣糧食綜合生產能力。完善糧食主產區(qū)和產糧大縣利益補償機制，合理評估產糧大縣為保障糧食生產而錯失二三產業(yè)發(fā)展機遇應得的補償標準，按照“誰受益，誰補償”的原則，由中央政府、各級糧食調入?yún)^(qū)政府、糧食調入?yún)^(qū)占用耕地單位等多元主體共同承擔補償責任，以產糧大縣糧食調出量為依據(jù)分配補償資金。提高國家對于產糧大縣的獎補資金，用于支持農業(yè)發(fā)展。提高高標準農田建設標準，提升產糧大縣農業(yè)基礎設施水平，設置專項資金用于農業(yè)水利灌溉渠道管網(wǎng)的維護。通過強化政策扶持，完善產糧大縣利益補償機制，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，提高糧食主產區(qū)和產糧大縣綜合生產能力。

二是以建設國家糧食安全產業(yè)帶為契機，把糧食資源優(yōu)勢轉化為產業(yè)優(yōu)勢和經(jīng)濟優(yōu)勢。產糧大縣不僅需要利用現(xiàn)代科技、物質裝備和經(jīng)營方式確保糧食的穩(wěn)產增產，還要推動糧食產業(yè)提質增效和提檔升級，實現(xiàn)高質量發(fā)展。要加強糧食產業(yè)帶高質量發(fā)展產業(yè)園區(qū)建設，利用現(xiàn)代信息技術和電商平臺，構建高效的市場監(jiān)測體系、倉儲物流體系和營銷體系，堅持延伸產業(yè)鏈、提升價值鏈、打造供應鏈，實現(xiàn)“糧頭食尾、農頭工尾”，發(fā)展糧食精深加工，形成一二三產業(yè)融合發(fā)展的農業(yè)全產業(yè)鏈融合發(fā)展格局，補齊產糧大縣經(jīng)濟社會發(fā)展短板，提高地方財政收入和農民收入水平，提高產糧大縣政府和農業(yè)生產者抓糧、種糧的積極性。

三是建立小規(guī)模兼業(yè)農戶離農機制，推進適度規(guī)模經(jīng)營。從細碎化經(jīng)營走向適度規(guī)模經(jīng)營被視為解決我國“三農問題”的根本出路，當一個從事農業(yè)經(jīng)營的家庭收入水平達到非農就業(yè)家庭的收入水平時，這個家庭的勞動力就會在農業(yè)中穩(wěn)定下來，成為職業(yè)農民，此時的農業(yè)經(jīng)營規(guī)模就是一個臨界規(guī)模。只有達到或超過這一規(guī)模，農業(yè)經(jīng)營成為農業(yè)家庭賴以生存的收入來源，農戶才能夠重視并加大對于農業(yè)經(jīng)營的投入，從而提高產出效率。因此，加強頂層制度設計，建立小規(guī)模兼業(yè)農戶離農機制，是改變目前產糧大縣農業(yè)小規(guī)模經(jīng)營為主的重要路徑。要采取一系列舉措形成鄉(xiāng)村和城市對小規(guī)模兼業(yè)農戶的推拉力量。逐步減少對于小規(guī)模農戶的農業(yè)支持，消除糧食補貼的收入效應；要加強農村基礎教育和非農職業(yè)培訓，使農民獲得知識、技術和技能，提升小規(guī)模農戶的人力資本，提高農民獲取非農收入的能力，為農民進城創(chuàng)造更好的制度環(huán)境、更多的就業(yè)機會，從而產生拉力，吸引農民在城市中長期穩(wěn)定地生存，最終完全脫離農村。

四是優(yōu)化糧食補貼政策，保護糧食生產者利益。糧食補貼中的價格補貼政策對于提高種糧農民收益有直接影響，但以最低收購價為代表的價格補貼政策受到了WTO規(guī)則“天花板”的約束，中國應借鑒發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗，逐步退出農業(yè)價格支持政策，增加直接補貼，將補貼從流通領域轉向生產領域，保護糧食生產者利益。要創(chuàng)新糧食直接補貼發(fā)放形式，讓真正種糧的農民能夠享受到糧食補貼，按實際糧食種植面積或產量確定農戶補貼標準，提高糧食生產者收入水平，提高農民的種糧積極性。持續(xù)增加適度規(guī)模經(jīng)營補貼，按照種糧大戶、家庭農場、農民合作社等新型經(jīng)營主體的流轉土地面積為基準，進行重點傾斜和專項補貼，使補貼資金能夠真正對糧食生產發(fā)揮激勵作用。

人民日益增長的美好生活的需要對我國糧食供給提出了更高的要求，既包括數(shù)量安全也包括質量安全，既要立足國內資源保障口糧絕對安全，也要建立全球供應鏈，利用國外資源調劑國內農產品余缺。產糧大縣是我國糧食安全保障體系的重要組成部分，要以國家糧食安全產業(yè)帶建設為契機，促進糧食產業(yè)提質增效，實現(xiàn)產糧大縣糧食產業(yè)高質量發(fā)展，補齊經(jīng)濟社會弱項短板，在鄉(xiāng)村振興的大道上闊步前進。

策劃：董林 劉雅鳴

統(tǒng)籌：張學文

執(zhí)行：劉玉梅 李定宇 王華崗

成員：劉玉梅 賀新 趙文心 吳樂 喻忠磊

執(zhí)筆：吳樂(黃河文化智庫研究員，河南區(qū)域經(jīng)濟研究中心副主任）

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（郭同歡）